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| 美国林业 – 世界的典范 |
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| 本文概述美国森林管理的监管系统，并考虑到这些监管措施为国际森林产品贸易带来的一些广泛性影响。 概要
一个国家在制定有关森林问题的国际政策上扮演着重要的角色。美国凭着经济及政治力量，在谈判桌上发挥重大的影响力。美国人民与森林之间存在着深厚的文化连系，加上美国是世界最大的木材贸易国，令她在森林问题谈判上得到重大利益。「美国模式」的林业监管要素，尤其强调自由市场经济及私营业界的参与，在世界各地都有采用。 美国林业界的四个特点构成全国的监管体系。 第一，美国的监管体系反映国家的联邦体制。森林管理规例很大部分的责任在于州政府层面。每个州有其政府机关负责林业的管理，其角色及权力视乎各州的森林政策，差异颇大。联邦机关的监管角色，较着重跨境的环境问题，特别是濒危物种的保护，以及内陆湖泊及河流的管理。 第二，相当大部分的商业用林地是私人拥有。大约 58% 的美国商业用林地，是由数以百万计的个人及其家族拥有及管理。尽管美国以荷里活影像驰名，辽阔的草原分隔各个城市，美国人与广阔的森林依然息息相关。林业公司只拥有百分之 13 的美国林地，它们主要依靠非工业用森林拥有者供应木材。联邦政府占有 20% 的林地；而其余的 9% 则由公共机关拥有，主要是州政府及县市政府。 第三，政府对私人土地管理应有多大程度的控制，是很多州的主要政治议题。美国宪法 《 第五条修正案 》 ，即「征用条款」 (“takings clause”) ，注明如「没有合理补偿」 (“without just compensation’) ，不得征用私人物业作公共用途。美国法院认为监管条例若过份地令地主无法把土地作出经济效用，便属「征用」，必须补偿。因此，很多州选择引入非强制性的管理体制，透过奬励及教育鼓励妥善管理土地，而非直接干预和控制。 第四，美国的管理体制非常着重个人责任。在很多其它国家，例如差不多整个欧洲，它们的林业法例倾向订定详细规则，林主必须严格遵守以免被检控。国家的林务机关有直接的法律责任确保这些规则得以施行。但美国则相反，政府的普遍做法是发出指引，林主自愿遵守，或可减低被检控的风险。如遇诉讼，法庭可考虑林主有否遵从指引，但林主没有法律责任必须依从指引。再者，监管机构不会单独负起监管有否遵守美国法律的责任。任何人都可提出民事诉讼，控告他人违法。 政府的责任 美国政府第一项重要行动，是在1891年制订国会法案 (Act of Congress)，授权设立一个国家森林制度，鼓励全国实行有效的森林管理，美国联邦政府透过林务局，保留对国家森林的直接管辖权到今天。在联邦林地的林业计划中，考虑超过32条法例，其中以1960年的 《多用途持续生产法案》 (Multiple Use and Sustained Yield Act)最为重要。根据法例，林务局只可以采伐与生长数目相同的树木。同时，所有森林必须再植或者自然再生。 除了联邦政府对国家森林有直接管辖权之外，某些联邦机关亦有权对所有林地执行一般的环保规例。例如1973年的《濒危物种法案》(Endangered Species Act，简称ESA)，就赋予鱼类及野生动物管理局(Federal Fish and Wildlife Service) 很大权力去管理濒危物种的栖息地。 另一条联邦法案，1972年的《净水法案》(Clean Water Act，简称CWA)，对监管州层面的森林管理影响深远。法案规定各州需发展计划，减低水质污染，其中包括来自农业、林业及其它土地用途的「非点源」(“non point source”)污染。过度采伐木材及相关的道路建设，都可能令过多的泥土「污染物」流入水道。各州的机关必须遵照法案，为林业发展及推行「最佳管理方法」(Best Management Practices，简称BMPs)。不过，林业的「最佳管理方法」的内容及执行方法，完全由州政府自行决定。 继净水法案之后，华盛顿、俄勒冈及加利福尼亚等一些州份，推行完善的森林管理法例，强制所有地主执行州核准的「最佳管理方法」。这些州份制作了全面的操作手册介绍法例和规则，并积极监督计划的进行，及对违规人士采取法律行动。 不过，大部份的州份都选择使用非规管性措施，鼓励地主自愿采用州核准的「最佳管理方法」，而鼓励方式有多种，例如常以较低的物业税奬励妥善管理森林的地主。各州的林务局亦经常提供咨询服务，并实行教育和认知计划，鼓励私人地主积极管理土地和提高木材生产。 私人业界计划 私有制占很大比例，加上私有产权的重要性，令业界的自行监管计划成为美国管理架构的重要组成部份。显著的例子是美国森林与纸业协会(American Forest and Paper Association，简称AF&PA)制定的「可持续林业行动」(Sustainable Forestry Initiative，简称SFI)，以及「美国树园制度」(American Tree Farm System)。 SFI自1996年1月1日成立后，致力使AF&PA所有会员以可持续发展的模式管理他们的林地。这些会员公司拥有大约90%的美国工业用林地。1998年，AF&PA推出许可证计划，容许非AF&PA会员参与SFI。现时，共有6,150万公顷的美国林地纳入这个计划。 SFI会员的其它承诺包括在采伐后必须立即重新植林；实行州核准的「最佳管理方法」；改善野生动物的栖息环境并维持生物多样性；及规划采伐行动，尽量减低对环境外观的影响。 SFI会员致力将可持续发展的森林管理模式，透过提供数据、培训及合作，推广至非工业界别的私人供货商。个别SFI会员已制定采购政策，规定供货商接受可持续发展森林管理模式的培训。 为提高个别会员的能力，SFI与其它州及私人机构组成联盟，向非工业用森林的地主推广可持续发展的森林管理模式。为了有效协调各类计划，AF&PA会员牵头成立SFI计划执行委员会，由38个州、代表各方利益的成员组成。 2000年，SFI执行委员会通过决议，互认「美国树园系统」计划，显示各项计划都存在合作空间的一个例子。 「美国树园系统」由1941年开始实行，可能是世界上最古老的森林认证计划。这个计划是由非牟利组织美国森林基金(American Forest Foundation)赞助。「美国树园系统」会员人数超过五万，合共拥有1,300万公顷的非工业用私人林地。要成为会员，地主必须制订一个森林管理计划书并切实执行。这份计划书必须说明地主在维持森林产品供应的同时，如何可保护野生生物、水质和土壤。他们的土地会由9,000名林业专业人员其中一人进行检查及认证。这些人员是自愿抽出时间参与树园计划。土地得到认证后，地主便有权标示「树园」(Tree Farm)的标志。 「美国模式」 美国模式的森林管理的监管，着重私人业界的责任、奬励及教育，某程度上解释到为何美国的林业机构及产品，可以在国际市场取得竞争优势。非强制性及自我管理的方法，成本较低。私人业界的全面投入，确保美国的管理架构能够响应日趋全球化的行业的竞争诉求。美国的竞争能力，可以从九十年代美国木材出口表现得到引证。在那10年的大部份日子，尽管本土市场对木材的需求上升，美国仍是世界最大的实木出口国，只是在1998年被加拿大赶上。 美国采用的森林管理监管方法配合了国家的森林环境，当中有发展完善的私人业界、历史悠久的私人森林管理，以及强大的公民社会。因此，不能将这个管理方法全盘搬到其它拥有森林的国家行使。不过，值得注意的是，美国管理模式的某些方面，正逐渐被纳入其它国家的林业管理体制，这反映美国的森林管理体制不但成功创造了具全球竞争力的行业，还让人逐渐知道这个体制的某些要素，长远会令林业有更好的发展。 瑞典的森林管理法规是芸芸例子之一。瑞典在1994年时彻底改革森林法规并明显转向美国模式。瑞典以前的林业管理体制，有一套很详细解决林业问题的技术方案，但在应付现代可持续发展管理模式就不奏效，因为它需要按个别森林地点的独特需要而小心配合。1994年，瑞典改用较为灵活的体制，林主需要在管理上负起更大更直接的责任。瑞典就如美国一样，为私人林主而设的扩展服务及教育计划，现已成为管理结构的重要组成部份。 森林认证制度 最近，欧洲及其它地方都有讨论，将私人业界在森林管理上的参与推前一步。在国际森林政策的讨论上，焦点都放在森林管理认证的潜在角色。认证制度是让有意证明他们能够妥善地管理森林以保护环境的森林组织，自愿接受独立认证机构的审查。最初，认证制度是由环保团体提倡，相信认证制度可以提供一个市场机制，鼓励业界更妥善地管理森林。林业界的关注已经肯定森林认证的价值，以此作为一种推销工具，向公众传达他们对可持续发展林业的承诺。 现时，欧洲委员会 (European Commission) 等政府机关，正讨论认证能否有效把森林管理「私有化」。得到认证的林主可豁免政府的审查，从而减低公营的森林管理成本。公共机关也可以森林认证作为教材，提高公众对可持续发展模式管理森林的认识。或者，获得认证的林主也可得到税务优惠，鼓励经营可持续发展的林业。这些构思或许对一些欧洲人来说较为激进，但却是美国现有整个森林管理体制的一部份。但正如我们所见，「美国树园系统」把私人业界的认证制度应用于林业的规管上已超过60年。 展望未来，私人业界对森林管理认证愈来愈关注，对美国的森林产品公司在全球市场的竞争地位愈加巩固。现时私人业界有庞大计划推广可持续发展森林管理模式，令美国在这方面先声夺人。美国也较为容易适应现有计划，以符合森林管理认证的新要求。1998年，SFI推行「自愿认证程序」(Voluntary Verification Process)，让AF&PA 会员公司及领有许可证的人士，接受严格的独立评估，以证明他们的管理符合SFI标准。到2005年初，已有超过5,000万公顷的林地透过这个程序，完成独立第三者的认证。 |
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